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根河市2016年度税式支出评估调研报告

作者:佚名来源:财政局 发布时间:2017年09月19日 点击数: 字体:[ ]

税式支出是指国家为了达到一定的政策目标,实现政府对社会经济的调控作用,在税法中对正常的税制结构有目的、有意识地规定一些背离条款,造成对一些特定纳税人或课税对象的税收优惠,以起到税收激励或税收照顾作用,基于这些对正常税制结构的背离条款所导致的国家财政收入的减少、放弃或让与就构成了财政上的税式支出。    

2016年度,国家颁布在我市实施的税收优惠政策共有22项,因实施税收优惠而放弃的税收收入共1318.82万元。其中地税税收优惠664万元,占当年全市税收收入的9.67%;国税税收优惠654.82万元,占当年全市税收收入的9.53%。税收优惠政策的实施,在一定程度上促进了我市经济社会的持续稳定发展。    

一、我市税收优惠政策及执行情况    

(一)总体规模情况    

按照财政部2016年度税式支出测算任务要求,我市税式支出测算共涉及优惠政策共22项,其中地税7项,国税15项。除地税部门营改增营业税优惠政策减少1项,国税部门营改增营业税优惠政策增加2项外,其他与2015年度测算享受优惠政策基本相同。    

(二)产业结构:税收优惠政策主要集中在第一产业,其中:农林牧渔业及天保工程优惠324万元,车购税减免160.6万元、向居民供热减免131.4万元,占全部税收优惠的46.7%。    

从政策数量看:我市税式支出测算共涉及优惠政策共涉及22项,其中包括涉及学校、幼儿园等事业单位的优惠政策2项、殡葬管理所等事业单位的优惠政策2项、增值税优惠政策13项、所得税优惠政策2项、天保工程优惠政策2项。    

从支出金额看:对天保工程优惠、车购税、居民供热、幼儿园等事业单位的优惠政策减免优惠金额比较大。    

(三)行业结构:税收优惠政策重点支持供热行业车辆购置和学校等事业单位。    

(四)税种结构:我市税收优惠政策主要分布在增值税、房产税和土地使用税的税收优惠幅度较大。    

从税种级次看:就税式支出的税种归属分析全市税式支出情况,从政策数量上看,地税部门主要针对的是地市级共享种税种优惠,中央共享很少。国税部门主要针对的是中央和地方共享税,这主要与我国税种种类、税种归属相关。    

(五)优惠方式:税收优惠主要集中在直接减免。    

就对应的优惠方式而言,从政策数量上看,2016年度税式支出政策倚重于免税和降低税率和“即征即退”三种方式。其次为税收返还、税额减征、降低税率,税额减征、投资抵免和税收返还。从税式支出金额上看,免税也是主要税式支出方向,其次是降低税率,最少的是投资抵免。从比重上看,免税占到全部方式比重的73.45%,降低税率占13.19%,比重差距较大。分析看出,免税是我市税式支出中最主要的优惠方式。    

二、全市税收优惠政策执行成效评估    

1. 有利于财政对产业结构的调整    

 在宏观经济管理方面,税式支出的实施,有助于财政对经济政策的落实,同时对本地区产业结构、经济发展实施有效的促进与调整。优惠政策的实施成为财政重要的政策工具和调控手段,积极优化结构,大力强化区域经济的薄弱环节,比如:通过对外资企业实行优惠税率引进外资,扩大就业;通过投资抵免,鼓励企业增加固定资产,促进资本形成,增强企业竞争力;通过对技术开发费用的税收扣除,鼓励企业加大技术开发的投入力度等;通过提高免征额促进小微企业发展等。税式支出政策的实施可以有力地推进企业自主创新和技术改造、支持中小企业经济增长点和创新活动,小微企业纳税人实质税负水平的下降,切实减轻了小微企业的负担,促进了全市经济平稳较快发展,对经济结构转型起到了积极地推动作用。    

2. 有利于财政对民生方面的改善    

 在微观调节方面,税式支出能够对弱势群体等给予一定的照顾,全力支持社会福利和社会保障,支撑改进基本民生的各类事项,包括促进就业、基础教育、基本医疗保障、基本生活保障、社会保险中的一系列具体事项等。如通过减免税、税收豁免等特殊规定,减轻底薪雇员和农民的纳税负担,提高其实际收入;通过盈亏相抵等政策,对亏损企业和微利企业给予照顾。    

3. 有利于财政对市场机制的调控    

 税式支出的实施在一定程度上弥补了市场机制的不足。在市场经济条件下,产品生产者自主经营、自负盈亏,因此在自身利益最大化的推动下,往往不愿意生产微利甚至无利产品。对具有很强社会效益的产品,财政通过适当的税式支出政策,使产品的外部效益转化为企业的内部效益,增加企业的利润,促进微利而社会效益强的产品供给,进而调控不合理的市场机制。    

4. 有利于财政对国民经济行业的促进    

 财政对宏观经济的调控作用,主要针对国民经济的特殊、薄弱行业与环节以及国家重点企业等,并通过税收优惠、资金支持予以实现。通过全市税式支出测算结果显示,税式支出的实施有利于改善民生、有利于结构调整、有利于带动民间社会资本的活力、促进各行各业发展等方面倾斜。同时,政策的实施产生实际的效应,不仅激励企业增加投资需求、扩大设备投资、着手技术改造、而且有利于减轻企业税负,较好的支持了企业的可持续发展。    

三、实施税收优惠政策存在的问题    

1. 缺乏对税收成本与收益的衡量    

 税式支出作为一种特殊的财政补贴方式,会减少政府的财政收入,加大税收政策成本。税式支出形式繁多、效益各异,实施范围和执行期限也大不相同,使得税收承担了更多的经济和社会职能,大大增加了税制的复杂性和税收管理的难度,导致税收成本的增加。只有对税收优惠项目进行成本和收益的衡量和比较,执行收益大的项目,放弃和取消收益小的项目,才能对税收有效的利用。而目前全市税收优惠的实施过程中,存在大量的执行不到位、监督不到位,没有统一的考核规范,造成成本与收益不匹配的现象存在。    

2. 形式单一,方式不尽合理    

 目前,全市现行的税收优惠主要是免税、减税、降低税率等直接优惠方式,这种方式在全市税式支出金额的比例达到90%以上,而加速折旧、税收扣除、投资税收抵免、延期纳税等间接方式在全市税式支出金额比例却不足10%。一般而言,直接优惠方式对纳税人争取优惠的激励作用较大,容易产生某种随意性,有“寻租”的可能;间接优惠方式对纳税人调整生产经营活动的激励作用较大,一般具有政策稳定性。在税收优惠制度较为健全的成熟的市场经济国家,一般以间接优惠为主,直接优惠为辅。显而言之,目前税式支出优惠方式存在改进的空间。此外,税收优惠之间还缺乏协调、配合,有些税收优惠政策还存在漏洞,一些纳税人借机逃税、避税;随着经济的发展,一些应该废止的优惠政策未能及时取消等,使得税式支出体系缺乏整体性和规划性。    

3. 违背了税收公平的原则    

 税式支出的产生,违背了税收制度的初衷,即税收公平的原则。这是因为一是税式支出的受益人往往是纳税人,而非更需要资助的人;二是一些纳税人可能具备某些条件而获得税式支出,另一些不具备这些条件的纳税人却不能享受优惠,但现实中前者可能是具有强大实力的大企业,后者则是实力单薄的小公司,这种现象的产生更加拉大了贫富差距;三是税式支出会减少政府收入,在税额不变的情况下,对一些纳税人减税,则导致另一些纳税人增税。税收公平原则的违背,会在一定程度上扭曲纳税人的经济行为。某些纳税人会在政府税收优惠的吸引下,改变投资金额、投资项目、经营地点等,造成市场资源配置的扭曲,不利于地区市场经济的稳定发展。    

4. 调控经济和再分配功能不足    

 通过对税式支出所属税种分析可以看到,全市税式支出主要集中于企业所得税、房产税、和城镇土地使用税,而消费税、资源税、城镇建设维护税、车船税和车辆购置税的政策数量和支出金额涉及的比较少。从单位政策优惠金额上分析,城镇土地使用税、企业所得税、营业税的单位优惠幅度最大,而个人所得税、车船税、车辆购置税和契税的单位优惠幅度较小,前者和后者的差距较大。不利于国家对房地产行业、高消耗、高污染行业的强化调控,不利于国民收入再分配的均衡调节,不利于调控国民经济高质高效发展。相比之下,经济发达国家,如美国、加拿大和英国等税式支出政策针对收入再分配功能调节较强。任何一项税收政策的变化,都是对经济利益的再分配,政策制定应针对不足,进一步调整现有的税式支出结构,增强我国税式支出政策对收入再分配功能的调节。    

四、有关意见和建议    

财政部门是宏观经济调控的主要部门,而税式支出是财政调控经济的一项重要工具。我们应充分运用税式支出这项工具,最大限度的发挥财政的激励和约束作用,以更好地调节宏观经济的发展。    

(一)有效发挥政策引导功能,支持地区经济发展    

 目前,税式支出的各项政策涵盖了所有税种及三大产业的各个行业,如农业、工业基础设施、环境保护和节能减排、科技进步和自主创新、教科文卫等。通过科技税式支出政策的实施,有力促进企业创新,提高产能,优化产业结构,强化产品竞争力。通过民生方面的税式支出,可以提高社会保障水平,增加社会民众收入,扩大就业。通过特殊行业税式支出政策还可以重点扶持相关行业,并可以实现招商引资等。同时,借助于税式支出政策的乘数效应,引导经济发展方向,调控地区宏观经济产业结构。    

 综合治税是我市税收管理的新的模式,也是对全市税收监管、管理、预测等方面的创新方法。目前,积极强化综合治税与税式支出管理的有效结合,做好税收的基础数据的分析、对比,进而正确运用税收分析结果,深入研究宏观经济形势和税源变化情况对税收的影响,准确把握税收收入情况和发展趋势,及时提出税收调控政策建议,为促进全市经济发展提供有效的税收数据。    

(二)规范完善税式支出管理,逐步纳入预算管理    

 税式支出作为政府补贴的一种特殊形式,应像其他的财政支出一样,对其支出的规模和方向进行预算控制,以便于对其经济效果和社会效果进行分析和度量,不加预算控制的税式支出不仅会侵蚀税基,而且会给财政预算带来漏洞,也会给社会政策带来不公等负面影响和压力。但我国的税式支出管理刚刚起步,税式支出制度并不完整。一个完整的税式支出制度包括两个方面,一是政府为实现一定社会经济目标在税收上规定的各种优惠条款,二是为管理和控制已有的税收优惠采取的各种法定措施。我们认为做好税式支出管理工作,首先,对现有税式支出项目进行彻底清理。重点抓好增值税、 消费 税、营业税、关税、个人所得税和企业所得税等主要税种的清理工作。对确有社会经济效益但尚无法律依据的税收优惠,要以立法的形式加以巩固和完善;对虽有法律依据但缺少社会经济效益的税收优惠,要考虑通过修改税收法律条款,予以取消;对既无社会经济效益又无法律依据的税收优惠,则需要尽快采取有利措施,坚决予以杜绝。其次,从某一部门或某一支出项目入手,进行税式支出成本预测分析工作。通过上述工作,形成有效的税收优惠政策规范制度,并将税式支出纳入政府的财政支出范畴,按照财政支出的管理方式进行量化、监督、评估,建立有效的税式支出预算管理体制,正确有效、科学合理的发挥税式支出作用。    

(三)建立完备税式支出法律体系,加强税式支出监督管理    

 目前,世界上许多实行规范化税式支出管理制度的国家,都普遍以法律形式对有关税式支出管理制度的具体事宜做出明确规定,使其具有很高的权威性和可操作性。随着税式支出管理的逐步深入,加强税式支出的法制化和规范化,建立适合我国的实施支出法律规范,对税式支出的政策目标、管理程序、规模控制、方向范围、政策手段、统计标准、效果评估等做出具体的、权威的、统一的规定,确保公共财政下税式支出管理有法可依,最终将其纳入法制化、规范化的轨道,更好地发挥税式支出在社会经济建设中的职能作用。逐步加强税式支出的预算监督和管理,编制税式支出预算,从总量、使用方向、管理方式等方面规范税式支出的监控与管理,提高税式支出绩效。    

    (四)适时开展绩效评价工作,合理测评税式支出成果    

 税式支出效应具有双重性,在实施过程中始终存在发挥正效应和负效应的矛盾,且正负效应在客观情况变化的情况下会自行转化,一项有效的税式支出制度在客观条件变化后,不仅激励作用可能消失,而且可能成为阻碍经济发展的因素(如已经废止的外资企业所得税)。因此,应积极的开展税式支出绩效评价工作。及时建立一套科学的监测评价体系(包括指标体系),以效益为核心进行监督。考核的具体方法可以采用“成本——效益”分析法,若效益小于等于机会成本(或效益成本)则税式支出为低效,应停止实施;反之亦然。    

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