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根河市财政局关于城市公交、出租车、农村客运行业成品油价格补贴资金管理使用情况的调研

作者:佚名来源:财政局 发布时间:2018年09月29日 点击数: 字体:[ ]

一、成品油价格补贴资金的概况

(一)成品油价格补贴资金的设立背景

成品油价格补贴资金(以下简称“补贴资金”)是指,基于成品油价格和交通税费改革,为了弥补因成品油价格调整而增加的运营成本,由中央财政通过预算安排,用于补助城市公交、农村客运、出租汽车等公益性行业的专项资金。

2008年,《关于实施成品油价格和税费改革的通知》(国发【2008】37号)明确提出,“完善对种粮农民、部分困难群体和公益性行业补贴的机制……城市公交、农村道路客运(含岛际和农村水路客运),由中央财政通过专项转移支付的方式给予补贴。”2009年,《关于成品油价格和税费改革后进一步完善种粮农民部分困难群体和公益性行业补贴机制的通知》确定建立油价补贴机制,具体以2006年油价(汽油4400元/吨、柴油3870元/吨)为基础,上涨部分给予财政补贴。《城乡道路客运成品油价格补助专项资金管理暂行办法》进一步明确,“按照城市公交企业、农村客运和出租汽车经营者合法拥有的车辆数量、车型和行驶里程等,计算核定在一个补贴年度内合法营运消耗的成品油数量计算分省(区、市)上年度成品油价格补助金额”。

(二)成品油价格补贴政策调整情况

1、分配机制产生变化

一是不再与用油量挂钩。改革后,《关于完善城市公交车成品油价格补助政策加快新能源汽车推广应用的通知》和《关于调整农村客运、出租车、远洋渔业、林业等行业油价补贴政策的通知》则要求“相关支出与用油量和油价脱钩”。二是由按比例拨付到总量控制。财建【2009】1号明确以2006年油价为基数,依照油价上涨幅度按比例给予补助,对总额没有限制。改革后补贴资金实行总量控制,具体为:城市公交以2013年实际执行数为基数、农村客运和出租车则以2014年实际执行数为基数。

2、政策内容产生变化

一是补贴对象有变化。改革前的补助对象仅包括城市公交、农村客运、出租车等实际用油者,不包括其他群体和项目。改革后补助对象增加了新能源公交车,且地方可以统筹使用补贴资金,支持发展公共交通的其他项目。二是补贴资金构成有变化。改革后将资金分为费改税补助和涨价补助,其中涨价补助逐年递减(15%、30%、40%、50%、60%);且补贴资金不再包括工作经费,只能用于行业维护和发展。三是赋予地方自主权。财建【2015】159号明确“调整后的补贴资金由地方统筹用于城市公交车的补助”;财建【2016】133号明确“涨价补助递减部分由地方统筹用于支持公共交通发展”。

3、资金下达方式发生变化

政策调整后总体上采取“当年预拨、次年清算的模式”,具体是:城市公交方面,费改税补助和80%涨价补助当年4月底前进行预拨,剩余20%的涨价补助在次年进行清算;新能源公交车方面,存量部分在当年4月底前进行预拨,增量部分(即当年新投入运营的公交车)在次年4月底前进行清算。农村客运、出租车则“转为一股性转移支付”,以固定数额补助的形式下达地方。

二、成品油价格补贴政策在根河市实施情况

2014年根河市共计拨付成品油价格补贴459.16万元,其中:对城市公交的补贴143.61万元,补助车辆32台;对农村道路客运的补贴62.65万元,补助车辆17台;对出租车的补贴252.9元,补助车辆308台;2015年根河市共计拨付成品油价格补贴285.4万元,其中:对农村道路客运的补贴60.73万元,补助车辆17台;对出租车的补贴224.67元,补助车辆308台;2016年根河市共计拨付成品油价格补贴428.73万元,其中:对城市公交的补贴194.86万元,补助车辆32台;对农村道路客运的补贴37.12万元,补助车辆15台;对出租车的补贴196.75元,补助车辆308台。

三、成品油价格补贴资金管理使用中存在的问题及原因分析

总体上看,油价补贴政策的实施为完善成品油价格形成机制,规范交通税费管理,推动节能减排和结构调整,促进城市公交、农村客运、出租车等行业的健康发展发挥了重要作用。然而,政策在实施过程中,也产生和暴露了一些问题,诸如政策规定不规范、资金下达和清算时间严重滞后等。

(一)政策规定不规范

1、政策效力期间不够规范

财建[2015]159号印发时间为2015年5月14日,但规定“本通知自2015年1月1日起实施”;财建【2016】133号印发时间为2016年4月19日,正文中明确规范2015-2019年的农村客运和出租车油价补贴资金。上述规定存在两方面的问题,一是违反了“法不溯及以往除非有利于相对人”的原则。立法时间滞后于规范的事实发生时间。二是违反了信赖利益原则,国家政策应当具有稳定性,行政相对人在此基础上可以规划自身的行为、调整后的政策不再随油价变化而浮动,而是采取固定总额的方式,客观上损害了行政相对人的预期利益。

2、补助标准不够精细

城市公交车以2013年执行数为基数,且涨价补助采取比例递减模式;农村客运以2014年为基数,涨价补助递减部分由地方统筹;在基数的时间选择和递减资金的使用上采取不同的模式,明显缺乏科学依据。

(二)对出租车给予补贴存在诸多弊端

1、补贴性质由“临时”变为永久缺乏依据

财建【2016】133号明确,“将出租车行业油价补贴转为一般性转移支付”、“出租车油价补贴中费改税补助作为基数保留,涨价补助以2014年为基数,逐年调整”该表述不仅将原来的“专项转移支付”改为“一般转移支付”,更是将出租车油补长期化的标志,这实际上是对其立法依据的背离。究其根源,通过国发【2008】37号,政府才确立油价补贴机制,在该文件没有修订或废止之前,具体实施意见只能进行细化和解释,而不能进行修改。

2、不符合财政补贴的基本原则

按照经济学原理,只有市场失灵即价格机制无法或不能有效发挥作用时,政府才应该介入到市场经济政策运行中,财政补贴即属于政府介入的一种方式。出租车作为一种竞争较为充分的行业,其收费已涵盖了投入成本和平均利润;实践中,众多公民愿意从事出租行业也说明了“有利可图”,再对其进行补贴属于政府资源的浪费。

(三)补贴资金管理使用不规范

1、资金下达清算时间严重滞后

实践中,中央资金下达到省/自治区级后,还需通过数据统计、资金测算分配等环节,到市县依然如此,这就造成了油价补贴发放到企业和个人时,时间严重滞后,这既影响了油价补贴政策的效果,也容易引发区域性的群体性事件。

2、虚报冒领情况比较严重

虚构行车里程(运营天数)。实践中存在多报运营天数(里程)、以已经报废或转移车辆等方式冒领油价补贴的问题。

3、结余资金管理不规范

省/自治区级收到中央资金后,根据全省/自治区车辆总数(或折合标台数),来测算每辆车的补贴额。从理论上看,省/自治区级区域内同一类别的车辆获得的补贴是相同的,但由于中央未明确结余资金的处理方法,加之各地的处理方式不同,致使各市县之间出现车同补贴不同的情况。

四、切实规范成品油价格补贴资金管理的意见建议

(一)提高补贴政策的法制化水平

1、依法确定政策的效力期间

一是在文件中对政策的生效和废止期间进行明确,并定期对已经废止或过期的政策进行清理,以确保政策体系的规范统一。二是结合社会变化及时对政策进行修订,针对社会实践和政策实施中引发的问题,要进行归类梳理,并及时发布补充解释或对政策进行修订,避免政策与实践脱节或出现无法可依的情形。三是避免“后法约束先例”。要贯彻“法不溯及既往”的原则,确保政策生效时间迟于政策发布时间,给公众学习领会接受政策的过程,增加政策的可预期性和科学性。

2、科学设定补贴范围

一是要立足社会性原则。即对于市场无力提供或不愿提供,但又为社会所必需的行业,政府给子补贴,以鼓励其发展,满足社会的需要,譬如城市公交和科技创新。二是要立足公平性的原则。在确定了补贴范围之后,要确保无一例外的对受益对象进行补贴,而不是设置歧视性政策。仍以城市公交车为例,只要符合城市公交车的定义,就不能因为动力装置的不同而区别对待,譬如燃气公交车,其本质上仍然属于城市公交车的范畴。三是要立足科学性原则。政府鼓励使用节能环保产品固然初衷是好的,以节能效果的不同而设置不同的奖补条件也是可以理解的,但采用列举的方式来明确奖补范围显然不利于政策目标的实现。

3、科学设定补贴标准

一是选取基数要进行充分的论证。该基数所属年度应是改革的起始点或具有承前启后的特征,并经历专家论证和公众听证等环节,确保基数选取有民意基础。二是充分考虑行业间的差异和未来发展情况,要对资金规模、车辆保有量、单车补贴额以及行业发展趋势等进行预测并做好制度设计,避免实践中补贴标准差距过大。三是加强政策落实情况的跟踪调研。政策出台后要及时对实施效果进行调研,针对政策实施绩效较差或负面评价较大的情况,及时提出解决方案,切实帮助市县规范处理实践中的一系列间题和矛盾。

(二)进一步调整对出租车的补贴政策

1、提升出租车行业管理水平

定期开展专项整治行动,严厉打击无照经营、拒载、甩客、宰客等以及形成价格同盟等不正当竞争行为,营造公平竞争的环境。

2、补贴政策修订调整严格遵循立法程序

一是严格遵循“上位法”的要求。在《关于实施成品油价格和税费改革的通知》没有修订之前,要明确出租车补贴的“临时”性质,不宜改为“一般性转移支付”或固定补助。二是对现行补贴政策进行修订或发布补充通知,继续落实出租车补贴的“临时”性质,确保政策的连贯性和统一性。

3、调整补贴资金的使用方向

一是将调整出的补贴资金用于出租车从业人员职业道德、救助危难、治安事件防范等培训,提高从业人员综合素质。二是鼓励公众对从业人员营运过程中的违规行为进行举报,并给予物质性奖励,强化从业人员的责任意识。

(三)切实规范补贴资金的管理使用

1、及时下达补贴资金

一是严格按照颁布并生效的政策规定执行,及时预拨补贴资金并按时进行清算,切实增强政府行为的公信力,充分发挥补贴资金的社会效益。二是下达资金文件要规范。在文件中明确下达资金的所属年度和补贴期间,避免政策传递过程中的误解和失误,确保政令统一。三是落实责任追究机制。对于补贴资金没有在规定时间下达或拨付的,理清上下级之间、交通部门和财政部门之间的责任,追究部门和责任人的责任。

2、严格补贴资金申报发放程序

一是做好车辆资格的认定工作。在现有政策未修订的前提下,市县要严格按照规定执行,没有规定的,依照行业规范或标准执行。二是核实基础数据的真实性。将统计数据和企业日常管理数据进行比对,以小数为准,并主动通过网站、报刊等方式公布补贴资金的申报发放情况,接受公众监督,促使企业加强内部管理。三是定期进行抽查检查,对通过伪造数据、虚构事实等方式骗取补贴资金的行为追回资金的同时,3年内取消其享受补贴的资格,同时移司法机关处理,提高行为人的违法成本。

3、规范结余资金的管理使用

一是严格按照核实申报的数据发放资金。在上级资金下达后,市县要以申报的车辆规模测算单车补贴额,并以此标准发放;对于未及时申报或漏报的,当年不再发放补贴资金。二是规范结余资金的管理。市县在补贴资金发放过程中发现虚假申报的或逾期无法落实补贴对象的,涉及资金当年不再分配,并逐级上缴省级财政;对审计检查等追回的问题资金,市县不再进行统筹,并逐级上缴省级财政。三是加强对存量资金的管理。省级财政要严格按照《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》(国办发【2014】70号)要求,对市县缴回的补贴资金,列入下一年度补贴规模并在全省范围重新安排,当年不再进行分配;对于市县连续结转2年的补贴资金(包含市县统筹资金),一律收回省级财政统筹使用。